در این مقاله به سراغ مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌روم؛ نهادی که در نقطه تلاقی قانونگذاری، نظارت عالی و حل تعارض میان نهادهای اساسی قرار دارد.
غفلت از شناخت درست مجمع، به ویژه برای وکلای دادگستری، پژوهشگران حقوق عمومی و فعالان حوزه سیاستگذاری، می‌تواند به برداشت‌های نادرست درباره صلاحیت‌ها، مرز اختیارات و آثار تصمیمات این نهاد بینجامد. بی‌توجهی به فرایندهای کارشناسی و آیین کار مجمع در پرونده‌های مرتبط، ممکن است باعث استنادهای ناقص، تحلیل‌های کم‌اعتبار یا حتی خطای راهبردی در تنظیم لوایح و دفاعیات شود.
پیشنهاد می‌کنم این مقاله را با حوصله بخوانید. ابتدا چارچوب مفهومی و جایگاه حقوقی مجمع را باز می‌کنم، سپس ساختار، ترکیب و فرآیندها را به زبان ساده اما دقیق شرح می‌دهم و در ادامه، وظایف اصلی از تشخیص مصلحت در تعارض‌های تقنینی تا تدوین و نظارت بر سیاست‌های کلی را با تکیه بر متون حقوقی و تجربه عملی تبیین می‌کنم.
آشنایی با نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این بخش، به عنوان وکیل دادگستری که سال‌ها با دعاوی مرتبط با تعارض مصوبات و تحلیل سیاست‌های کلی در مراجع رسمی درگیر بوده‌ام، تصویری منظم از چیستی مجمع، چرایی تاسیس آن، نسبتش با مجلس، شورای نگهبان و شوراهای عالی، و نیز مبانی حقوقی حاکم بر اختیارات و آیین کار این نهاد ارائه می‌دهم.
مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
مجمع تشخیص مصلحت نظام نهاد اساسی مقرر در اصل ۱۱۲ قانون اساسی است که به دستور و با اعضای منصوب رهبری تشکیل می‌شود تا در صورت بقای اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان با تشخیص مصلحت نظام بن‌بست تقنینی را رفع کند و نیز در امور ارجاعی از جمله مشورت برای تعیین و نظارت بر سیاست‌های کلی موضوع اصل ۱۱۰ اقدام نماید.
وقتی در عمل با مصوبه‌ای مواجه می‌شوم که میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بر سر انطباق آن با شرع یا قانون اساسی اختلاف ایجاد شده، حلقه اتصال و حل تعارض، مجمع تشخیص مصلحت نظام است. این نهاد در معماری حقوق اساسی ایران، جایگاهی میانجی و داورگونه دارد: از یک‌سو باید بن‌بست تقنینی را رفع کند و از سوی دیگر در مقام مشاورت عالی برای مقام رهبری در موضوعاتی که به او ارجاع می‌شود عمل نماید.
به بیان دقیق‌تر، مجمع نه قانون‌گذار موازی است و نه ناظر شرعی؛ بلکه مرجع تشخیص مصلحت اهمّ در وضعیتی است که فرآیند معمول قانونگذاری به ایستگاه اختلاف رسیده و نظام حقوقی برای عبور از بن‌بست به تصمیمی حکیمانه و محدود به مورد نیاز دارد.
نقطه عزیمت حقوقی این نهاد را باید در متن قانون اساسی جست. اصل ۱۱۲ اساسا فلسفه وجودی، ساز و کار تشکیل و هسته کارکردی مجمع را روشن می‌کند. متن کامل این اصل چنین است:
اصل ۱۱۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تامین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می‌دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل می‌شود.
اعضاء ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می‌نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضاء تهیه و تصویب و به تایید مقام رهبری خواهد رسید.
پس مجمع به دستور رهبری تشکیل می‌شود و اعضایش را رهبر تعیین می‌کند؛ بنابراین، از حیث ساختاری ذیل مقام رهبری قرار دارد. قلمرو ورود مجمع در اختلاف‌های تقنینی، مقید به حالتی است که شورای نگهبان مصوبه‌ای را خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند و مجلس نیز نتواند نظر شورا را تامین کند؛ پس از منظر سلسله‌مراتب، مجمع بر سر مصلحت در برابر حکم اولیه شورای نگهبان از باب تعارض اهم و مهم می‌ایستد، نه اینکه جانشین نظارت شرعی یا اساسی شورا شود.
مجمع، فراتر از حل اختلاف‌های موردی، برای امور ارجاعی و سایر وظایف مذکور در قانون اساسی، بازوی مشورتی رهبری است؛ نقش اخیر عملا در سیاست‌های کلی جلوه‌گر می‌شود.
در تجربه‌های پرونده‌ای، بارها دیده‌ام که تبیین درست همین مرزبندی‌ها، از اشتباه در طرح دعوا یا استدلال‌های غیرموثر جلوگیری کرده است؛ به ویژه در مواقعی که اصحاب دعوا تصور می‌کنند مجمع می‌تواند هر مصوبه‌ای را اصلاح یا باطل کند، حال آنکه اختیار مجمع در چارچوب اختلاف مجلس و شورای نگهبان یا امور ارجاعی تعریف شده است.
علت ایجاد مجمع و نقش آن در حل تعارض‌ها
پیدایش مجمع را باید در نیاز نظام حقوقی به ساز و کار عبور از بن‌بست تقنینی جست؛ جایی که مجلس در مقام قانونگذاری و شورای نگهبان در مقام پاسداری از شرع و قانون اساسی، به توافق نمی‌رسند و ادامه کشمکش می‌تواند منافع عمومی را متضرر سازد.
این ضرورت ابتدا در قالب تدبیر حکومتی ایجاد شد و سپس در بازنگری ۱۳۶۸، صورت‌بندی اساسی یافت و در اصل ۱۱۲ تثبیت شد. از منظر کارکردی، مجمع مصلحت را در دو سطح تشخیص می‌دهد: سطح نخست، حل اختلاف موردی میان مجلس و شورای نگهبان؛ سطح دوم، مشورت‌های کلان برای تعیین و نظارت بر سیاست‌های کلی که در اصل ۱۱۰ به آن‌ها اشاره شده است.
فرآیند اختلاف در قانون اساسی به‌روشنی ترسیم شده است. مطابق اصل ۹۴، همه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا حداکثر ظرف ده روز از حیث انطباق با شرع و قانون اساسی اظهار نظر می‌کند و در صورت مغایرت، مصوبه را برای تجدیدنظر به مجلس بازمی‌گرداند؛ در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است. متن این اصل چنین است:
کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
چنانچه شورا ده روز را کافی نداند، مطابق اصل ۹۵ می‌تواند با ذکر دلیل، حداکثر ده روز دیگر از مجلس تمدید وقت بخواهد. متن اصل ۹۵:
در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
در عمل اگر مجلس نظر شورا را تامین نکرد و اختلاف باقی ماند، موضوع به مجمع ارجاع می‌شود تا بر مبنای مصلحت نظام و با لحاظ وضعیت‌های اضطراری یا ضرورتی، راه‌حل ارائه کند. در اینجا، مجمع نه در مقام تفسیر شرعی و نه در مقام بی‌اعتبار کردن نظارت ۹۴ و ۹۵ عمل می‌کند؛ بلکه به طور استثنایی، با تشخیص مصلحت اهم، مسیر اجرای تصمیم متناسب با شرایط را هموار می‌سازد.
تجربه من نشان می‌دهد که طرح استدلال‌های مبتنی بر ضرورت، عسر و حرج اجتماعی، یا تعارض اهم و مهم، در توجیه ارجاع به مجمع و حمایت از تصمیم آن، بسیار موثرتر از ارجاع‌های عام و کلی به منافع ملی است؛ چراکه مجمع در چارچوبی محدود و موردی تصمیم می‌گیرد و انتظار دارد پرونده اختلاف، از حیث آثار عملی و پیامدهای تعویق تقنین، به‌خوبی صورت‌بندی شده باشد.
تمایز مجمع با شورای نگهبان، مجلس و شوراهای عالی
مجلس شورای اسلامی به موجب اصل ۷۱ صلاحیت عام قانونگذاری دارد: مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.
صلاحیت عام، مقید به رعایت حدودی است که از جمله در اصل ۷۲ (عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی) و در ساز و کار نظارت شورای نگهبان (اصول ۹۴ و ۹۵) بیان شده است.
شورای نگهبان، پاسدار شرع و قانون اساسی در فرآیند تقنین است و در صورت مغایرت، مصوبه را بازمی‌گرداند. بنابراین، جایگاه شورای نگهبان نظارت شرعی و اساسی است؛ نه تشخیص مصالح اجرایی یا تعادل‌های اجتماعی.
مجمع، برخلاف شورای نگهبان، ناظر شرعی نیست و وظیفه‌اش تشخیص مصلحت در بن‌بست است؛ تصمیمی استثنایی و محدود به مورد اختلاف.
تمایز مجمع با شوراهای عالی نیز باید دقیق روشن شود. برای نمونه، شورای عالی امنیت ملی موضوع اصل ۱۷۶ با ریاست رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود تا سیاست‌های دفاعی ـ امنیتی را در محدوده سیاست‌های کلی تعیین‌شده از سوی رهبری تنظیم و هماهنگی‌های لازم را در حوزه‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی و اقتصادی انجام دهد. بخش‌های کلیدی متن اصل ۱۷۶ چنین است:
به منظور تامین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی شورای عالی امنیت ملی به ریاست رئیس‌جمهور، با وظایف زیر تشکیل می‌گردد:
- تعیین سیاست‌های دفاعی ـ امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین‌شده از طرف مقام رهبری.
- هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی ـ امنیتی.
- بهره‌گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی …
به این ترتیب، شوراهای عالی (مانند شورای عالی امنیت ملی) نهادهای سیاست‌گذار و هماهنگ‌کننده اجرایی در حوزه‌های تخصصی‌اند و مصوبات‌شان، حسب مورد و با رعایت ساز و کارهای مقرر، قابلیت اجرا پیدا می‌کند؛ حال آنکه مجمع در وهله نخست، داور اختلاف تقنینی و در وهله دوم مشاور عالی رهبری در امور ارجاعی است.
مجمع نه وظیفه اجرا دارد و نه عهده‌دار هماهنگی‌های اجرایی فرابخشی است؛ جایگاه آن در نظم حقوق اساسی، در پیوند با فرآیند قانونگذاری و سیاست‌های کلی تعریف می‌شود.
تمایز مهم دیگر، نسبت مجمع با رهبری و سیاست‌های کلی نظام است. مطابق اصل ۱۱۰، یکی از وظایف و اختیارات رهبری تعیین سیاست‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام و نیز نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی است.
در عمل، مجمع در مقام مشاورِ تعیین سیاست‌های کلی و از سوی دیگر در مقام هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی ایفای نقش می‌کند.
به همین دلیل، وقتی در دعاوی مرتبط با تعارض قوانین با سیاست‌های کلی روبرو می‌شوم، هم به منشا سیاست (ابلاغ مقام رهبری پس از مشورت با مجمع) و هم به جایگاه نظارتی مجمع توجه می‌کنم؛ این دقت، مسیر صحیح استناد و سلسله‌مراتب هنجاری را روشن می‌سازد و جلوی خلط سیاست‌های کلی با قوانین عادی یا آیین‌نامه‌های اجرایی را می‌گیرد.
مبانی حقوقی و سایر اسناد قانونی مرتبط با مجمع تشخیص مصلحت نظام
ستون فقرات حقوقی جایگاه مجمع، ترکیبی از چند اصل قانون اساسی و مقررات داخلی خود مجمع است. اصل ۱۱۲ مبنای تشکیل، حدود کارکرد و تعیین اعضای مجمع را بیان می‌کند و تصریح دارد که مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تایید مقام رهبری می‌رسد؛ به عبارت دیگر، آیین‌نامه داخلی مجمع، منبع مستقیم تنظیم تشریفات و فرآیندهای داخلی آن است.
در رویه ارجاع اختلاف‌ها، همواره مسیر ۹۴ و ۹۵ طی می‌شود و در صورت عدم تامین نظر شورا، موضوع به مجمع می‌رسد؛ بنابراین اصول ۹۴ و ۹۵ به مثابه پیش‌درآمد تقنینی ورود مجمع عمل می‌کنند. متن دو اصل یادشده که پیش‌تر آورد‌ه‌ام، چارچوب زمانی و کارکردی نظارت شورای نگهبان را تضمین می‌کند و به‌طور ضمنی، وقت تشخیص مصلحت را در صورت بقای اختلاف، به مجمع می‌سپارد.
مبنای حقوقی مهم دیگر، اصل ۱۱۰ است که همزمان با تثبیت نقش مشورتی مجمع در سیاست‌های کلی و اختیار رهبری در حل معضلات از طریق مجمع، پیوندی نهادی میان سیاستگذاری کلان و تشخیص مصلحت برقرار می‌کند.
در پرونده‌های متعدد، سیاست‌های کلی ابلاغی (برای نمونه در حوزه اصل ۴۴) بر روند تقنین اثر مستقیم گذاشته‌اند و تقنین لاحق، تابع قیود و جهت‌گیری‌های آن سیاست‌ها شده است؛ ریشه این نظم، در بند ۱ و ۲ اصل ۱۱۰ است که پیش‌تر نقل کردم.
در کنار اصول قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام به عنوان اسنادی که به استناد اصل ۱۱۰ ابلاغ می‌شوند، نقشی تعیین‌کننده در تعیین چارچوب تقنین دارند.
برای نمونه، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و ابلاغات مرتبط با آن، نه تنها حوزه‌های مجاز و غیرمجاز مداخله دولت در اقتصاد را ترسیم کرده‌اند، بلکه مبنای تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی) نیز قرار گرفته‌اند؛ زنجیره‌ای از سند بالادستی تا قانون عادی که در تحلیل حقوقی اعتبار و حدود قوانین موضوعه باید مدنظر قرار گیرد.
به عنوان شاهد، به متن ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و تصریح بر لزوم وضع قوانین سازگار با آن اشاره می‌کنم که ناظر به ضرورت تبعیت تقنین از سیاست‌های کلی است.
از حیث تمایز با شوراهای عالی، اصل ۱۷۶ درباره شورای عالی امنیت ملی را باید کنار اصل ۱۱۲ خواند؛ اولی ناظر به سیاستگذاری و هماهنگی اجرایی در حوزه امنیت ملی است و دومی ناظر به داوری مصلحت در تعارض تقنینی و مشاورت عالی.
این خوانش منظومه‌ای به ما امکان می‌دهد که در استناد قضایی و اداری، هر نهاد را در مدار صحیح خود بنشانیم؛ به ویژه زمانی که مصوبات شوراهای عالی در قلمرو تقنین یا حقوق ملت اثر می‌گذارد و باید نسبت آن‌ها با قانون اساسی و سیاست‌های کلی سنجیده شود.
نکته‌ای که در بسیاری از پرونده‌ها مغفول می‌ماند، حد و مرز اثر مصوبات مجمع در مقام حل اختلاف است. نظریات تفسیری شورای نگهبان مکرر تاکید کرده‌اند که صلاحیت مجمع در چارچوب اختلافی است که شورای نگهبان درباره آن اعلام نظر کرده و همه یا بخشی از مصوبه را خلاف شرع یا مغایر قانون اساسی دانسته است؛ بنابراین تا زمانی که شورا صرفا ابهام را مطرح کرده و هنوز اعلام نظر نکرده، مجمع حق ورود ندارد. این جمع‌بندی در نظریه تفسیری ۱۶/۳/۱۳۸۳ منعکس شده است.
ترکیب، ارکان و سازمان اداری مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این بخش بازوی نهادی مجمع را می‌شکافم: از اینکه چه کسانی عضو می‌شوند و با چه منطقی انتخاب می‌گردند، تا اینکه ارکان مدیریتی چگونه کار را پیش می‌برند و دبیرخانه و بازوی کارشناسی به چه نحو پرونده‌ها را به میز تصمیم‌گیری می‌رسانند.
اعضای حقیقی و حقوقی
بر پایه اصل ۱۱۲ قانون اساسی، مجمع به دستور مقام رهبری تشکیل می‌شود و اعضای ثابت و متغیر آن را رهبر تعیین می‌کند. قانون اساسی در سطح اصول سخن می‌گوید و وارد جزئیات شمار و ترکیب نمی‌شود؛ بنابراین، طراحی ترکیب به آیین‌نامه داخلی و رویه انتصاباتِ مقام رهبری واگذار شده است.
درک این نکته، کلید تحلیل بسیاری از پرسش‌های رویه‌ای است: هرگاه با دعوایی مواجه می‌شوم که در آن یکی از طرفین ادعا می‌کند ترکیب اعضا باید به موجب قانون عادی یا قاعده‌ای خارج از اصل ۱۱۲ تثبیت شود، یادآوری می‌کنم که مرجع تعیین عضو، مقام رهبری است و قابلیت انعطاف در تعیین اعضای ثابت و اعضای متغیر به اقتضای ماموریت‌های دوره‌ای مجمع پیش‌بینی شده است.
در ادبیات اجرایی، وقتی از اعضای حقیقی سخن می‌گویم مقصودم اشخاصی است که به اعتبار شخصیت فردی و سوابق مدیریتی، علمی یا فقهی و حقوقی با حکم رهبری منصوب می‌شوند. اینان صرفا نماینده دستگاهی خاص نیستند و رای‌شان به عنوان عضو مجمع، متکی به تشخیص کارشناسی و تجربه شخصی‌شان است.
در مقابل، اعضای حقوقی کسانی‌اند که به اعتبار سمتی که در ساختار کشور دارند در مجمع حضور می‌یابند. دامنه این دسته نیز به حکم رهبری شکل می‌گیرد؛ به عبارت دقیق‌تر، قانون اساسی نام هیچ مقام مشخصی را به عنوان عضو حقوقیِ ثابت ذکر نکرده و تعیین مصادیق به حکم رهبری و آیین کار مجمع سپرده شده است.
ازاین‌رو، وقتی در استدلال‌های حقوقی به عضو حقوقی ارجاع می‌دهم، مقصودم عضوی است که عضویت او با وصف سمت اداری‌اش تعریف شده، بیآنکه این معنا، جایگاه رای و مسئولیت وی را از حیث عضویت مجمع تنزل دهد.
درباره شرایط انتصاب، نصّ قانون اساسی معیارهای عددی یا آزمونی مقرر نکرده است. اما من در ارزیابی حقوقی صلاحیت‌ها، به ملاک‌های عقلایی مندرج در آیین‌نامه داخلی و سیره انتصابات توجه می‌کنم: حسن سابقه و وثاقت مدیریتی، توان کارشناسی در حوزه‌های سیاست عمومی، شناخت نسبت قانون اساسی و مصلحت، و تجربه مواجهه با تعارض‌های نهادی.
این معیارها به‌صورت متناظر در کارنامه اعضا نمودار می‌شود و در مقام داوری قضایی یا اداری، آنچه اهمیت دارد وجود حکم معتبر رهبری و تبعیت از آیین کار مجمع است؛ فقدان هر یک از این دو، مجوز ایراد شکلی به تصمیمات محسوب می‌شود.
درباره تعداد اعضا، چون قانون اساسی رقم ثابتی مقرر نکرده، این تعداد می‌تواند به اقتضای دوره‌ها تغییر کند. از حیثِ دوره عضویت نیز قاعده صریح قانون اساسی نداریم، اما رویه انتصابات به صورت دوره‌ای و مدت‌دار انجام می‌شود و با صدور احکام جدید ادامه می‌یابد.
در دعاوی‌ای که طرفین تقلا می‌کنند از ثبات یا تغییر ترکیب نتیجه حقوقیِ عدم اعتبار تصمیم بگیرند، همواره یادآوری می‌کنم معیار، اعتبار حکم انتصاب در زمان اتخاذ تصمیم و رعایت نصاب و آیین جلسه است، نه قیاس با دوره‌های قبل یا بعد.
نحوه انتصاب نیز از حیث مرجع صادرکننده روشن است: مقام رهبری. اما این انتصاب در خلا رخ نمی‌دهد؛ دبیرخانه و کارگروه‌های ارزیابی، با لحاظ نیازهای مجمع در کمیسیون‌های تخصصی، سوابق و توان کارشناسی افراد را احصا می‌کنند تا ترکیب اعضا، نسبت معقولی با ماموریت‌های دوره‌ای پیدا کند.
این نسبت میان ماموریت و ترکیب، در عمل به کارآمدی تصمیمات کمک می‌کند و وقتی در یک پرونده لازم است از کیفیت فرآیند دفاع کنم، نشان می‌دهم که چگونه ساختار کمیسیون‌ها و تنوع تخصص‌ها زمینه مشورت موثر را فراهم کرده است.
رئیس، نایب‌رئیسان، دبیر و دبیرخانه
مجمع همانند هر نهاد عالی، به ارکان مدیریتی نیاز دارد تا تصمیم‌ها در مسیر مشخصی تولید و تصویب شود. در راس، رئیس مجمع قرار دارد که با حکم مقام رهبری منصوب می‌شود و مسئولیت هدایت جلسات، مدیریت دستور جلسات و نمایندگی مجمع در ارتباطات رسمی را بر عهده می‌گیرد.
رئیس، وزن و ریتم جلسه را تعیین می‌کند، اختلاف در تشخیص دستور را حل می‌کند و مراقبت می‌نماید که روند تصمیم‌گیری از آیین‌نامه داخلی عدول نکند.
در تجربه حضور در برخی فرآیندهای کارشناسی مرتبط، نقش رئیس را در تبدیل اختلاف‌های خام به پرسش‌های حقوقیِ قابل رای‌گیری برجسته دیده‌ام؛ کاری که اگر درست انجام نشود، تصمیم‌ها نه فقط از حیث محتوا که از حیث شکلی در معرض خدشه قرار می‌گیرد.
نایب‌رئیسان با ساز و کار پیش‌بینی‌شده در آیین‌نامه داخلی تعیین می‌شوند تا در غیاب یا به نیابت از رئیس، جلسات را اداره کنند و مسئولیت‌های تفویضی را به انجام برسانند.
اهمیت جایگاه نایب‌رئیسان از آن‌روست که استمرار کار مجمع وابسته به نظم جلسات و حفظ پیوستگی مباحث است؛ هرگاه در دعاوی شکلی، طرفی به بی‌نظمی یا عدم رسمیت جلسه ایراد می‌گیرد، معمولا ردیابی امضای رئیس یا نایب‌رئیسِ جلسه، نصاب اعضای حاضر و صورت‌جلسه مصوب، پاسخ روشنی فراهم می‌کند.
دبیر مجمع و دبیرخانه ستون‌های پنهان اما حیاتی این ساز و کارند. دبیر، که او نیز با حکم مقام رهبری منصوب می‌شود، حلقه اتصال ارکان مدیریتی با بدنه کارشناسی و کمیسیون‌هاست. وظیفه او صرفا اداری نیست؛ تنظیم دستور جلسات، ارجاع پرونده‌ها به کمیسیون‌های مرتبط، اخذ و تلخیص گزارش‌های کارشناسی، هماهنگی با شورای نگهبان و مجلس در پرونده‌های اختلافی، و پیگیری مصوبات تا مرحله ابلاغ و اجرا، ذیل مدیریت دبیرخانه انجام می‌گیرد.
در پرونده‌های پیچیده، دبیرخانه با تشکیل کارگروه‌های مشترک، ابهامات فنی را تا حد امکان پیش از طرح در صحن جمع‌بندی می‌کند تا زمان صحن به اختلافِ بر سر معیارها اختصاص یابد، نه اختلاف بر سر داده‌های خام.
از منظر آیین کار، دبیرخانه مسئول ثبت و ضبط دقیق جلسات و آرای اعضاست. اهمیت این موضوع برای من به عنوان وکیل، دوچندان است. هرجا لازم بوده اعتبار مصوبه یا نسبت آن با پرونده قضایی مشخص شود، نخستین سندی که بدان تمسک می‌جویم صورت‌جلسه رسمی، گزارش کمیسیون و متن مصوبه مصوبِ صحن است.
در فقدان این مدارک، هر ادعایی درباره اراده مجمع، رنگ حدس و گمان می‌گیرد و قابلیت استناد خود را از دست می‌دهد.
به همین جهت، یکی از توصیه‌های ثابت من به موکلان درگیر با آثار تصمیمات مجمع این است که مدارک رسمیِ روند اتخاذ تصمیم را از دبیرخانه مطالبه و در پرونده ضبط کنند.
مرکز پژوهش‌ها، تحقیقات راهبردی و بازوی کارشناسی
مجمع برای انجام دو ماموریت اصلی حل تعارض تقنینی و ایفای نقش مشورتی در سیاست‌های کلی موضوع اصل ۱۱۰ به بدنه کارشناسی عریض و طویل و سازمان‌یافته نیاز دارد. این نیاز با کمیسیون‌های تخصصی و مرکز پژوهش‌ها یا تحقیقات راهبردی برآورده می‌شود.
کمیسیون‌ها ذیل موضوعات کلان مانند اقتصاد، امور زیربنایی، امور فرهنگی و اجتماعی، حقوقی و قضایی، امنیتی و سیاست خارجی تشکیل می‌شوند و اعضای مجمع همراه با کارشناسان منتخب، پرونده‌های ارجاعی را بررسی می‌کنند.
کمیسیون، حلقه‌ای است که ادله و داده‌های پراکنده را به چارچوب مساله تبدیل می‌کند؛ یعنی شاخص‌های داوری، سناریوهای بدیل و پیامدهای هر راه‌حل را صورت‌بندی می‌کند تا صحن مجمع بتواند بین چند گزینه روشن دست به انتخاب بزند.
مرکز پژوهش‌ها/تحقیقات راهبردی بازوی تحلیلیِ پایدار مجمع است. کار این مرکز، تولید گزارش‌های عمیق، ارزیابی اثرات تقنینی و سیاستی، آینده‌پژوهی روندها، و ارائه چارچوب‌های سنجش مصلحت است.
اگر کمیسیون‌ها محک موضوعی هستند، مرکز پژوهش‌ها محکِ روشی است؛ یعنی می‌کوشد روش داوری را به نحوی طراحی کند که تصمیم‌ها از آزمون‌های خرد جمعی و ملاحظات قانون اساسی عبور کنند.
در تجربه عملی، آنجا که پرونده اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان متضمن آثار اقتصادی یا اجتماعی سنگین بوده، گزارش‌های اثرسنجی مرکز پژوهش‌ها در قانع‌سازی اعضا نقشی تعیین‌کننده داشته است؛ زیرا تصمیمِ مبتنی بر مصلحت، بدون صورت‌بندی شفاف هزینه–فایده و تحلیل پیامد، بیش از آنکه تشخیص باشد حدس است.
پیوند میان این بازوی پژوهشی و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نیز مهم است. هیئت عالی نظارت که ذیل ماموریت‌های ناشی از اصل ۱۱۰ فعالیت می‌کند، نیاز دارد تصویری دقیق از میزان انطباق لوایح و طرح‌ها و نیز اجرای قوانین با سیاست‌های کلی داشته باشد.
مرکز پژوهش‌ها داده‌ها را گردآوری و تحلیل می‌کند، شاخص‌های انطباق را می‌پروراند و به هیئت و کمیسیون‌ها گزارش می‌دهد تا اگر مغایرتی با سیاست‌های کلی مشاهده شد، تذکر و اصلاح در مسیر درست قرار گیرد.
در دعاوی‌ای که طرفی مدعی است مصوبه‌ای مغایر با سیاست‌های کلی است، اتکا به همین گزارش‌ها و شاخص‌هاست که ادعا را از سطح شعار به استدلال حقوقیِ قابل سنجش ارتقا می‌دهد.
از حیث ساز و کار، مسیر معمول چنین است که پس از وصول پرونده خواه اختلاف تقنینی میان مجلس و شورای نگهبان، خواه موضوع ارجاعی مرتبط با سیاست‌های کلی دبیرخانه آن را به کمیسیون تخصصی مرتبط ارجاع می‌کند.
کمیسیون با استفاده از ظرفیت مرکز پژوهش‌ها، جلسات کارشناسی تشکیل می‌دهد، نظرات دستگاه‌های ذی‌ربط و ذی‌نفعان را اخذ می‌کند، و گزارش نهایی مشتمل بر گزینه‌های سیاستی و استدلال‌های موافق و مخالف را تدوین می‌نماید.
این گزارش به دبیرخانه بازمی‌گردد و در دستور صحن قرار می‌گیرد. در صحن، ابتدا گزارش قرائت و سپس موافقان و مخالفان اظهارنظر می‌کنند و رای‌گیری بر اساس آیین‌نامه صورت می‌پذیرد. این شاکله روالی اگرچه بدیهی می‌نماید، اما رعایت دقیق آن ضامنِ اعتبار بیرونی تصمیمات است؛ زیرا هر تخلف شکلی می‌تواند دستاویزی برای خدشه در مراجع حقوقی یا سیاسی شود.
در تعامل با نهادهای بیرونی، مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌ها نقش دروازه گفت‌وگوی کارشناسی را بازی می‌کنند. دستگاه‌های اجرایی، اتاق‌های فکر دانشگاهی، تشکل‌های تخصصی و حتی بخش خصوصی، داده‌ها و تحلیل‌های خود را به این مجراها ارائه می‌کنند.
وقتی در پرونده‌ای به‌دنبال اثرگذاری مشروع و منطبق با آیین کار هستم، به موکل توصیه می‌کنم به جای مکاتبه‌های کلی و سیاسی، از طریق ارائه گزارش‌های مستند اثرسنجی و تحلیل‌های تطبیقی به کمیسیون مرتبط یا مرکز پژوهش‌ها وارد شود؛ تجربه نشان داده استدلال‌های دقیق، با مرجع داده روشن و سناریوهای قابل مقایسه، در فرآیند تصمیم‌سازی شنیده می‌شود و می‌تواند نتیجه را در چارچوب قانون شکل دهد.
نکته‌ای که نباید از نظر دور داشت نسبتِ میان زمان و کارشناسی است. از آنجا که اختلاف‌های تقنینی معمولا با فوریت‌های اجرایی همراه‌اند، دبیرخانه و مرکز پژوهش‌ها ناچارند میان عمق تحلیل و ضرب‌آهنگ تصمیم تعادل برقرار کنند.
آیین‌نامه داخلی، ابزارهایی مانند جلسات فوق‌العاده کمیسیون، ارجاع همزمان به چند کارگروه و تهیه گزارش‌های مرحله‌ای را پیش‌بینی می‌کند تا زمان تلف نشود و در عین حال، معیارهای حداقلی کیفیت کارشناسی قربانی فوریت نشود.
هرگاه در دادرسی، طرفی مدعی شتاب‌زدگی و فقدان کار کارشناسی است، من با ارجاع به همین ساز و کارها و مستنداتِ جلسات تخصصی، نشان می‌دهم که فرآیند تصمیم به‌قدر لازم و متناسب با فوریت، مراحل کارشناسی را طی کرده است.
در پایان این بخش، بر یک تمایز تاکید می‌کنم که در بسیاری از مباحث مغفول می‌ماند: مجمع به‌رغم برخورداری از ارکان مدیریتی و بدنه پژوهشی قوی، نهاد مجری نیست.
نه دبیرخانه و نه مرکز پژوهش‌ها مامور اجرای قوانین یا سیاست‌ها نیستند؛ ماموریت آن‌ها تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری است و نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نیز به معنای اجرا نیست، بلکه سنجش انطباق و ارائه تذکر و گزارش به مراجع ذی‌صلاح است. این تفکیک اجرا از تصمیم‌سازی، اگر در ذهن نگه داشته شود، بسیاری از توقعات نادرست از مجمع و ارکانش را اصلاح می‌کند و به ما به عنوان وکیل یا پژوهشگر کمک می‌کند ادعاها را بر ریل درست حقوق اساسی بنشانیم.
کمیسیون‌ها و کارگروه‌های تخصصی مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این بخش می‌خواهم از نزدیک نشان بدهم که موتور تصمیم‌سازی مجمع چگونه کار می‌کند؛ اینکه حوزه‌های تخصصی چگونه تعریف می‌شوند، پرونده‌ها از چه مسیری به کمیسیون‌ها می‌رسند، گزارش‌های کارشناسی با چه منطق روشی تهیه می‌شوند و در نهایت، جمع‌بندی و رای‌گیری چگونه صورت می‌گیرد تا خروجی قابل استناد برای صحن مجمع فراهم شود.
حوزه‌های موضوعی
وقتی پرونده‌ای به مجمع می‌رسد خواه اختلاف تقنینی میان مجلس و شورای نگهبان باشد، خواه موضوعی ارجاعی مرتبط با سیاست‌های کلی نخستین پرسش عملی برای من این است که موضوع این پرونده در کدام سپهر تخصصی قرار می‌گیرد؟ پاسخ، کلید تعیین کمیسیون رسیدگی‌کننده است.
در تجربه‌های متعدد، دیده‌ام که تقسیم کار در مجمع بر اساس چند سپهر بزرگ شکل می‌گیرد: اقتصاد و امور زیربنایی، امور اجتماعی و فرهنگی، سیاست داخلی و حکمرانی، امنیت ملی و سیاست خارجی، و گاه حوزه‌های میان‌رشته‌ای که بنا به اقتضای موضوع، کمیسیون مشترک را می‌طلبند.
این تقسیم‌بندی لزوما خشک و بی‌انعطاف نیست؛ در پرونده‌هایی که ماهیت مرکب دارند مثل اصلاحات ساختاری بودجه که هم اقتصادی است و هم حکمرانی دبیرخانه می‌تواند ارجاع همزمان یا متوالی به بیش از یک کمیسیون را در دستور بگذارد تا تصویر کامل‌تری به دست آید.
اهمیت این مرزبندی را زمانی بهتر لمس می‌کنم که یادداشت‌ها و ضمایم پرونده را می‌چینم. معیارهای داوری در هر سپهر متفاوت است. در کمیسیون اقتصادی، شاخص‌های پایداری مالی، آثار تورمی و رکودی، کارایی تخصیص منابع، و پیامدهای رفاهی، وزن بیشتری دارند.
در کمیسیون اجتماعی و فرهنگی، دغدغه‌های عدالت توزیعی، سرمایه اجتماعی، صیانت از حقوق و آزادی‌های مشروع، و آثار فرهنگی بلندمدت، برجسته‌تر می‌شود.
در حوزه امنیت ملی و سیاست خارجی، نسبت تصمیم با بازدارندگی، تاب‌آوری نهادی، تعهدات بین‌المللی و پیامدهای ژئوپلیتیک، نقش تعیین‌کننده می‌یابد.
همین تفاوت‌های روشی است که ایجاب می‌کند پرونده‌ها به کمیسیون درست سپرده شوند؛ و اگر موضوع ظرفیت تشکیل کارگروه مشترک را دارد، از ابتدا طراحی دو یا چند ریل کارشناسی انجام گیرد تا خروجی‌ها قابل جمع باشد.
در برخی موضوعات، مرز حوزه‌ها سیال است. برای نمونه، سیاست‌های تنظیم بازار انرژی هم اقتصادی است، هم زیست‌محیطی و هم امنیتی. در چنین مواردی، کمیسیون‌های مرتبط معمولا یک چارچوب تحلیلی مشترک تعریف می‌کنند: تعیین سناریوهای پایه، اجماع بر سر داده‌های اولیه و فرضیات، و توزیع پرسش‌ها میان کمیسیون‌ها.
این کار از تعارض روش‌ها و نتایج جلوگیری می‌کند؛ زیرا اگر هر کمیسیون با داده و فرض متفاوت حرکت کند، جمع‌بندی نهایی به‌جای حل اختلاف، اختلاف تازه‌ای خلق خواهد کرد. اینجا نقش دبیرخانه در معماریِ همکاری میان کمیسیون‌ها تعیین‌کننده است و من در دفاع از اعتبار روند، نشان می‌دهم که چگونه این معماری از ابتدا پیش‌بینی و در صورت‌جلسات ثبت شده است.
فرآیند ارجاع، کارشناسی، گزارش‌دهی و تجمیع آراء
در مقام عمل، مسیر استاندارد تصمیم‌سازی از ارجاع آغاز می‌شود. ارجاع یا به واسطه بقای اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان و لزوم تشخیص مصلحت صورت می‌گیرد، یا به موجب ماموریت‌های ناشی از سیاست‌های کلی که باید درباره انطباق طرح‌ها و لوایح یا درباره تدوین سیاست‌های جدید نظر کارشناسی داده شود.
دبیرخانه پس از دریافت پرونده، شناسنامه موضوع را تنظیم می‌کند: شرح مختصر مسئله، پیشینه تقنینی و حقوقی، نظرهای پیشین شورای نگهبان یا مراجع ذی‌ربط، ذی‌نفعان اصلی، و پرسش‌های کلیدی که باید پاسخ داده شود. این شناسنامه مهم‌ترین سند آغازین است؛ چون خط موضوعی مباحث را از همان ابتدا روشن می‌سازد و مانع می‌شود جلسه‌ها به پراکنده‌گویی یا مسائل حاشیه‌ای آلوده شود.
مرحله بعد، ارجاع به کمیسیون ذی‌ربط است. کمیسیون پس از دریافت شناسنامه، نقشه کار کارشناسی را می‌چیند: جمع‌آوری مستندات، دعوت از نمایندگان دستگاه‌های اجرایی و تقنینی، بهره‌گیری از نظرات دانشگاهی و صنفی، و در صورت نیاز، تشکیل کارگروه‌های تخصصی زیرمجموعه برای موضوعات مشخص.
کارگروه‌ها، گروه‌های کوچک‌تری هستند که روی گره‌های فنی محدود تمرکز می‌کنند؛ مثلا در پرونده‌ای با موضوع اصلاح ساختار مالیاتی، یک کارگروه روی اثرات توزیعی، کارگروه دیگر روی نسبت با سیاست‌های کلی تولید، و کارگروه سوم بر ظرفیت اجرایی و فناوری‌های لازم متمرکز می‌شود.
خروجی هر کارگروه، یک گزارش تحلیلی است که شامل بیان مسئله، مرور گزینه‌ها، اثرسنجیِ کمی و کیفی، و توصیه نهایی است.
در این مرحله، رعایت اصول روش‌شناختی اهمیت مضاعف دارد. من همواره تاکید می‌کنم که گزارش کارشناسی بدون شفافیت در داده‌ها، مفروضات و محدودیت‌ها ارزش استنادی خود را از دست می‌دهد.
کمیسیون‌ها معمولا از چارچوب‌های استاندارد اثرسنجی استفاده می‌کنند: تبیین وضعیت موجود و مشکل دقیق آن، تعریف اهداف مطلوب، معرفی گزینه‌های سیاستی ممکن، تحلیل هزینه–فایده هر گزینه در افق‌های زمانی متفاوت، ارزیابی ریسک‌ها و حساسیت‌ها، و نهایتا پیشنهاد گزینه برتر با ذکر دلایل.
این چارچوب کمک می‌کند که تصمیم مبتنی بر مصلحت از سطح حدس و شهود به سطح داوری سنجیده ارتقا یابد و اگر بعدا در مراجع حقوقی یا سیاسی مورد سوال واقع شد، بتوان از آن دفاع مستند به عدد و تحلیل کرد.
پس از تکمیل گزارش‌های کارگروه‌ها، گزارش تلفیقی کمیسیون تهیه می‌شود. این گزارش، چکیده‌ای ساده‌سازی‌شده نیست؛ بلکه سندی است که تعارض‌ها را می‌بیند و به‌صراحت نشان می‌دهد کجای استدلال‌ها اختلافی است و کجا اجماع وجود دارد.
در گزارش تلفیقی، معمولا سه لایه تفکیک می‌شود: یافته‌های غیرمناقشه‌ای و مورد وفاق، موارد اختلافی با ارائه استدلال‌های دو یا چند سویه، و نهایتا توصیه کمیسیون در مقام جمع‌بندی.
این گزارش به دبیرخانه بازمی‌گردد و دستور صحن را می‌سازد. در صحن، ابتدا دبیر یا نماینده کمیسیون گزارش را قرائت می‌کند و سپس موافقان و مخالفان به ترتیب زمان‌بندی‌شده سخن می‌گویند. یک نکته مهم این است که پرسش رای باید دقیق صورت‌بندی شود.
بارها دیده‌ام که اگر پرسش رای کلی و مبهم طرح شود، نتیجه رای تفسیرپذیر می‌گردد و در مرحله ابلاغ و اجرا اختلاف ایجاد می‌کند. به همین دلیل، رئیس جلسه با همکاری دبیر و کمیسیون، متن دقیقِ گزینه‌های رای‌گیری را تدوین و در صورت‌جلسه درج می‌کند؛ برای مثال، آیا رای به گزینه الف با تبصره ۱ و ۲ است یا گزینه الف بدون تبصره ۲؟ آیا قید زمان اجرا بخشی از رای است یا توصیه همراه؟ این دقت‌های شکلی، در آینده ارزش حقوقی مصوبه را حفظ می‌کند.
نصاب حضور و نصاب رای نیز طبق آیین‌نامه داخلی رعایت می‌شود و دبیرخانه مکلف است حضور اعضا، ترتیب رای‌گیری و نتیجه را ثبت و امضا کند. از منظر دادرسی، این اسناد رکن دفاع از اعتبار مصوبه‌اند.
هرگاه طرفی مدعی بی‌اعتباری باشد، نخستین کاری که می‌کنم درخواست صورت‌جلسه رسمی، برگ رای و متن مصوبه است. اگر این سه سند کامل و همخوان باشند، ادعای بی‌نظمی به‌سختی پیش می‌رود؛ اما اگر تعارض یا نقصی باشد، زمینه برای ایراد شکلی فراهم می‌شود.
به همین جهت، دبیرخانه معمولا پس از رای‌گیری، نسخه نهایی مصوبه را با ملاحظه اصلاحات لفظی جزئی که در صحن تصویب شده، تنظیم و برای امضاهای لازم ارسال می‌کند.
در پرونده‌های اختلاف تقنینی، مرحله‌ای تحت عنوان تعامل با مجلس و شورای نگهبان نیز وجود دارد. پیش از طرح در صحن، معمولا کمیسیون نظرهای طرفین را دریافت و در گزارش تلفیقی درج می‌کند. گاه لازم است متن جایگزینی برای ماده یا تبصره اختلافی پیشنهاد شود که هم دغدغه شرعی یا اساسی شورای نگهبان را رفع کند و هم هدف تقنینی مجلس را تا حد ممکن حفظ نماید.
در چنین مواقعی، هنر کمیسیون‌ها طراحی متن میانیِ معقول است؛ متنی که در منطق مصلحت، تضادهای حداقلی ایجاد کند. وقتی این متن در صحن رای می‌آورد، به‌عنوان جمع‌بندیِ مجمع به مراجع ذی‌ربط ابلاغ می‌شود و مسیر اجرا باز می‌گردد.
در ماموریت‌های مرتبط با سیاست‌های کلی، فرآیند کمی متفاوت است. اگر موضوع، تدوین سیاست‌های کلی جدید یا بازنگری در سیاست‌های موجود باشد، کمیسیون‌ها ابتدا نقشه سیاستی تهیه می‌کنند: تبیین مسائل مادر، تعیین اهداف کلان، طراحی اصول راهنما و شناسایی ابزارهای سیاستیِ سازگار با قانون اساسی و اسناد بالادستی.
در اینجا هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نیز به‌عنوان ذی‌نفع جدی وارد گفت‌وگو می‌شود تا از همان ابتدا، معیارهای نظارت‌پذیری در متن سیاست‌ها تعبیه شود.
نتیجه کار کمیسیون، پیشنویس سیاست‌هاست که پس از تصویب در صحن، برای طی تشریفات بالادستی ارسال می‌شود. اگر موضوع، نظارت بر انطباق لوایح و طرح‌ها با سیاست‌های کلی باشد، کمیسیون‌ها با اتکا به گزارش‌های مرکز پژوهش‌ها، مغایرت‌ها یا انطباق‌ها را احصا و پیشنهاد اصلاحی ارائه می‌کنند تا در فرآیند تقنین اعمال شود.
بخش مهم دیگری که باید به آن بپردازم مدیریت تعارض منافع و شفافیت روش در کمیسیون‌هاست. چون اعضای حقیقی و حقوقی، تجربه‌های اجرایی یا وابستگی‌های نهادی دارند، آیین‌نامه داخلی برای موارد تعارض احتمالی پیش‌بینی‌هایی دارد؛ از جمله لزوم اعلام وضعیت ذی‌نفع بودن در موضوعات خاص و پرهیز از مشارکت در رای‌گیری در صورت تعارض موثر.
همچنین، گزارش‌های کارشناسی باید منابع داده، روش تحلیل و محدودیت‌ها را صریحا ذکر کنند. این دو ساز و کار، ضمن آنکه گاه به‌ظاهر روند را کند می‌کند، اما در میان‌مدت از خدشه به اعتبار تصمیم‌ها جلوگیری می‌کند؛ نکته‌ای که در دعاوی متکی بر ادعای جانبداری یا عدم اتقان کارشناسی بارها کارگشا بوده است.
نقش زمان در مدیریت تخصصی کمیسیون‌ها را نیز نباید دست‌کم گرفت. پرونده‌های اختلافی معمولا با ضرورت‌های اجرایی گره خورده‌اند و تاخیر در تصمیم می‌تواند بن‌بست را طولانی‌تر کند. کمیسیون‌ها برای حفظ کیفیت در عین رعایت زمان، از ابزارهایی مثل جلسات فوق‌العاده، کار موازی کارگروه‌ها، و گزارش‌های مرحله‌ای استفاده می‌کنند.
در مقام دفاع، هرگاه طرف مقابل شتاب‌زدگی را دستاویز بی‌اعتباری می‌کند، با ارائه تقویم جلسات، فهرست حاضران، دعوت‌نامه‌ها، و نسخه‌های متوالی گزارش‌ها نشان می‌دهم که شتاب با سطحِ لازمِ اتقان جمع شده و اصول روش‌شناختی قربانی نشده است.
در نهایت، تجمیع آراء فقط به معنای شمارش رای موافق و مخالف نیست؛ مقصود، تبدیل یک اختلاف پیچیده به گزاره‌ای روشن و قابل اجراست.
به همین دلیل، پس از رای‌گیری، کمیسیون مربوط مسئول است متن مصوب را به زبان حقوقیِ دقیق تنظیم کند، قیود و استثنائات را در جای درست بنشاند و اگر تصمیم مشروط به اقداماتی است مثلا تدوین آیین‌نامه یا انجام ارزیابی‌های دوره‌ای آن شروط در متن نهایی بیاید. این متن سپس در چرخه ابلاغ قرار می‌گیرد و برای مراجع ذی‌ربط ارسال می‌شود.
ارزش حقوقی کار کمیسیون‌ها در همین نقطه عیان می‌شود: اگر متن نهایی شفاف، منقح و سنجیده باشد، شانس موفقیت تصمیم در مرحله اجرا و نظارت بسیار بالاتر است و امکان مناقشه‌های فرساینده کمتر.
صلاحیت‌ها و وظایف قانونی مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این بخش چارچوب صلاحیت‌ها و وظایف مجمع را به زبان عملی و مستند می‌گشایم.
حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان
هنگامی که در فرآیند تقنین، مجلس مصوبه‌ای را تصویب می‌کند و شورای نگهبان به استناد اصول ۹۴ و ۹۵ آن را مغایر موازین شرع یا قانون اساسی می‌داند، توپ دوباره به زمین مجلس بازمی‌گردد.
اگر مجلس با اصلاح متن، نظر شورا را تامین کند، اختلاف خاتمه یافته است؛ اما اگر پس از رفت و برگشت‌های قانونی، مجلس همچنان بر ضرورت مصوبه اصرار ورزد و دلیل خود را مصلحت نظام بداند، آنگاه در ورود مجمع گشوده می‌شود.
این نقطه ورود، دقیقا همان جایی است که اصل ۱۱۲ آن را پیش‌بینی کرده است: مجمع برای تشخیص مصلحت در مورد اختلاف باقی‌مانده تشکیل می‌شود تا بن‌بست تقنینی را بشکند.
در عمل، پرونده اختلاف با شرح پیشینه رفت و برگشت‌های مجلس و شورا، ایرادهای شرعی یا اساسیِ شورای نگهبان، و استدلال‌های تقنینیِ مجلس به دبیرخانه مجمع ارسال می‌شود. من در مقام وکیل، اگر ذی‌نفعی از آثار آن مصوبه نمایندگی‌ام را بر عهده داشته باشد، بر دو محور کار می‌کنم:
نخست، نشان دادن اینکه وضعیت موجود بدون تصویب آن حکم، به اختلال جدی در منافع عمومی، حقوق اشخاص یا کارکردهای اساسی می‌انجامد؛ دوم، توضیح اینکه چرا راه‌حل‌های متعارف اصلاحی برای تامین نظر شورا کافی یا ممکن نیستند.
مجمع بنا ندارد جای شورای نگهبان بنشیند یا ادله شرعی و اساسی آن را نقض کند؛ ماموریت مجمع، داوری میان اهم و مهم در شرایطی است که هر دو طرف استدلال‌های معتبر خود را دارند اما نظام حقوقی نیازمند تصمیم است.
از منظر شکلی، تصمیم مجمع محدود به همان مورد اختلاف است؛ نه بیشتر. بارها دیده‌ام که طرفی می‌کوشد از تصمیم مجمع برای تعمیم به مواد یا حوزه‌های خارج از اختلاف استفاده کند. پاسخ روشن است: صلاحیت مجمع موردی است و به قدر رفع اختلاف عمل می‌کند.
نتیجه رای، یا پذیرش راه‌حل مجلس با ذکر قیود، یا تصویب متن جایگزین برای ماده یا تبصره اختلافی، یا در مواردی نادر، عدم احراز مصلحت به معنای عدول از اصرار بر مصوبه است. همین محدودنگری است که اعتبار تصمیم‌های مجمع را در نظم حقوق اساسی حفظ می‌کند و مانع شکل‌گیری قانونگذاری موازی می‌شود.
تشخیص و تایید مصلحت در موارد تعارض با شرع و قانون اساسی
عنوان تشخیص مصلحت اگر بدون قید و شرط بازگو شود، ممکن است این توهم را پدید آورد که مجمع می‌تواند هرگاه خواست، بر هر قاعده شرعی یا حکم قانون اساسی غلبه کند. چنین برداشتی نه با متن اصل ۱۱۲ سازگار است و نه با روح حقوق اساسی.
تشخیص مصلحت در مجمع سه قید بنیادین دارد که در هر دفاع یا استناد باید به آن‌ها تن دهیم: نخست، تعارض پیشینی باید محقق و توسط مرجع صالح (شورای نگهبان) اعلام شده باشد؛ دوم، مجلس با وجود امکان اصلاح و طی رفت و برگشت‌های لازم، همچنان نتوانسته یا نخواسته نظر شورا را تامین کند؛ سوم، داوری مجمع ناظر به ضرورتِ خاصِ مورد است، نه وضع قاعده‌ای عام برای نقض مرور شرع یا حکمی از قانون اساسی.
در این چارچوب، وقتی از تایید مصلحت سخن می‌گویم، منظور صدور رایی است که به‌طور استثنایی و به اعتبار ضرورت‌های روشن و مستند، اجازه می‌دهد متن مصوبه با قیدهایی اجرا شود یا متن جایگزینی تصویب شود که در عین پاسخگویی به نیاز تقنینی، از محل اشکال شرعی یا اساسی عبور کند.
معیارهای سنجش این ضرورت‌ها صرفا کلی‌گویی درباره منافع ملی نیست. مجمع در فرآیند کارشناسی می‌پرسد: اگر مصوبه اجرا نشود، چه خسارت‌های بالفعل یا بالقوه‌ای متوجه نظم عمومی، حقوق مردم یا کارکردهای حیاتی می‌شود؟ آیا راه‌حل‌های متفاوتی وجود دارد که هم دغدغه شورا را رفع کند و هم هدف تقنین را برآورده سازد؟ نسبت تصمیم پیشنهادی با سیاست‌های کلی ابلاغی چیست و آیا انحراف یا تعارضی ایجاد می‌کند؟
به تجربه دریافته‌ام که هرچه صورت‌بندی این پرسش‌ها دقیق‌تر باشد، امکان اقناع مجمع بیشتر می‌شود. برای مثال، در پرونده‌هایی که ایراد شورای نگهبان متکی به ابهام در حدود اختیار دستگاه اجرایی بوده است، کمیسیون حقوقی و قضاییِ مجمع متن جایگزینی را طراحی کرده که با تعیین قیود و ضمانت اجرا، ابهام را می‌زداید و درعین‌حال هدف قانون‌گذار را حفظ می‌کند.
در چنین وضعی، آنچه مجمع تایید می‌کند نه نقض شرع یا قانون اساسی، بلکه راه‌حلی منقح است که به‌طور استثنایی و موردی میان ضرورت‌های عملی و قیود هنجاری جمع می‌زند.
این نکته را نیز باید افزود که تصمیم مجمع، چون در مقام داوری اختلاف اتخاذ می‌شود، تابع زمان و موضوع خود است. اگر پس از گذر زمان، موضوع اختلاف با تغییر شرایط یا اصلاح قوانین دگرگون شود، استناد به تصمیم سابق مجمع بی‌وجه خواهد بود.
بنابراین، در دعاوی‌ای که طرف مقابل می‌کوشد به حکم مجمع در پرونده‌ای قدیمی تکیه کند، ابتدا می‌سنجم که آیا مبنا و موضوع همچنان همان است یا خیر؛ اگر نباشد، باید به فرآیند تقنین و نظارت متعارف بازگشت و از نو داوری کرد.
مشاوره به رهبری در تدوین سیاست‌های کلی نظام
اصل ۱۱۰، دو نقش مکمل برای مجمع مقرر داشته است: مشاورت در تعیین سیاست‌های کلی و مشارکت در ساز و کار حل معضلات نظام.
نقش نخست، مجمع را از یک داور موردی به نهاد مشورتیِ بلندمدت ارتقا می‌دهد. به زبان ساده، سیاست‌های کلی نقشه‌های کلان حرکت نظام در حوزه‌های بنیادین‌اند؛ از اقتصاد و امنیت گرفته تا فرهنگ و حکمرانی. مقام رهبری آن‌ها را پس از مشورت با مجمع تعیین و ابلاغ می‌کند. معنای این مشورت، صرفا یک نظرخواهی تشریفاتی نیست.
کمیسیون‌های تخصصی و مرکز پژوهش‌های مجمع، مشکلات مادر، اهداف کلان و اصول راهنمای هر حوزه را استخراج می‌کنند، تجربه‌های تطبیقی و ارزیابی‌های پیامدی را کنار هم می‌گذارند و پیشنویس سیاست‌ها را به صحن مجمع می‌آورند.
در این مقام، مجمع باید میان چند ملاحظه ظریف توازن برقرار کند. نخست، سیاست کلی باید قابلیت قانونگذاری داشته باشد؛ یعنی چنان روشن و عملیاتی باشد که قوه مقننه بتواند قوانین عادی را با آن سازگار کند. دوم، سیاست‌ها باید ناظر به آینده باشند؛ نه اینکه صرفا وضع موجود را توصیف کنند. سوم، نسبت سیاست‌ها با حقوق اساسی ملت و اصول بنیادین قانون اساسی باید سنجیده شود؛ سیاست کلی، جایگزین قانون اساسی یا ناقض آزادی‌ها نیست، بلکه جهت‌دهنده تقنین و اجرا در چهارچوب قانون اساسی است.
من در دفاع از اعتبار یک سیاست کلی، همواره بر این سه‌گانه پافشاری می‌کنم و اگر در پیشنویس، کلی‌گویی یا تعارضی با حقوق بنیادین ببینم، اصلاح متن را پیش از تصویب پی می‌گیرم؛ زیرا سیاست کلی مبهم، در مرحله اجرا منشاء تعارض و سرگردانی مراجع متعدد خواهد شد.
پیوند نقش مشورتی مجمع با واقعیات میدان، به ویژه از طریق ساز و کارهای مشورت با ذی‌نفعان برقرار می‌شود.
کمیسیون‌ها می‌توانند نمایندگان قوا، دستگاه‌های اجرایی، بخش خصوصی و جامعه علمی را به جلسات خود دعوت کنند و نظرهای آنان را در گزارش‌ها منعکس سازند. این فرآیند، وزن کارشناسی سیاست‌ها را بالا میبرد و در مرحله اجرای قوانین، اصطکاک را کاهش می‌دهد.
از منظر یک وکیل، هرگاه موکلم از آثار سیاست‌های کلی متاثر است خواه به عنوان فعال اقتصادی، خواه نهاد عمومی به او توصیه می‌کنم در مرحله تدوین از طریق ارائه گزارش‌های اثرسنجی و تحلیل‌های مستند وارد گفتگوی کارشناسی شود؛ این مشارکت، قانونی و سازنده است و هم شان سیاستگذاری را حفظ می‌کند و هم منافع مشروع ذی‌نفعان را به رسمیت می‌شناسد.
نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی
نقش دوم برگرفته از اصل ۱۱۰، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی است. این نظارت، در ساختار مجمع با تشکیل هیات عالی نظارت سامان یافته است؛ هیاتی که هم به انطباق طرح‌ها و لوایح و مقررات با سیاست‌های کلی می‌نگرد و هم به ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها در اجرای سیاست‌ها.
باید تاکید کنم که نظارت مزبور نظارت اجرایی و جایگزین قوه مجریه نیست؛ مجمع نه وزارتخانه است و نه نهاد اجرا. مقصود از نظارت، سنجش نسبت اعمال تقنینی و اجرایی با سیاست‌های کلی و اعلام مغایرت‌ها و ارائه تذکر و راهکار اصلاحی به مراجع ذی‌صلاح است.
در تجربه عملی، هیات عالی نظارت سه میدان کار را پی می‌گیرد. میدان نخست، غربالگری پیشینیِ طرح‌ها و لوایح است.
وقتی متنی در مجلس یا دولت در دست تهیه است، گزارش‌های انطباق از سوی بازوی کارشناسی مجمع تهیه و به مرجع مربوط اعلام می‌شود تا پیش از تصویب نهایی، اصلاحات لازم انجام گیرد.
میدان دوم، ارزیابی پسینی قوانین و برنامه‌هاست؛ اینکه آیا مفاد سیاست‌های کلی در اجرا محقق شده‌اند یا نه، کجا انحراف رخ داده و چه اصلاحاتی ضروری است. میدان سوم، اعلام موارد مغایرت موثر است که در آن، هیات عالی نظارت رسما مغایرت یک متن با سیاست‌های کلی را احصا می‌کند تا در فرآیند تقنین یا اصلاح، ملاک عمل قرار گیرد.
برای من به عنوان وکیل، نسبت این نظارت با حقوق و تکالیف موکل بسیار مهم است. اگر موکل به‌سبب تصویب یا اجرای متنی که مغایر سیاست‌های کلی است متضرر شده، یکی از خطوط دفاعی من استناد به گزارش‌های هیات عالی نظارت و درخواست اصلاح مسیر بر اساس آن گزارش‌هاست.
البته باید مراقب بود که نظارت مجمع تبدیل به وتوی دائمی نشود؛ توازن صحیح، در همان چهارچوب قانون اساسی و آیین‌نامه‌های داخلی است که از یک‌سو شان قانون‌گذار و مرجع اجرایی محفوظ بماند و از سوی دیگر، سیاست‌های کلی بی‌اثر نماند.
در این نقطه، کیفیت کار کارشناسی مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌های ذی‌ربط تعیین‌کننده است؛ هرچه شاخص‌های انطباق روشن‌تر و گزارش‌ها دقیق‌تر باشند، تعامل میان قوا و مجمع عقلانی‌تر پیش می‌رود.
یک سوءبرداشت رایج، خلط نظارت بر حسن اجرا با تفسیر قانون اساسی است. تفسیر قانون اساسی شان خاص خود را دارد و در چهارچوب قانون اساسی تعریف شده است؛ نظارت مجمع بر سیاست‌های کلی، نه تفسیر قانون اساسی است و نه تغییر متن قانون.
کار مجمع در این مقام، تعیین میزان انطباق و پیشنهاد اصلاح است، و هرجا در فرآیند تقنین اختلافی بر سر مغایرت با شرع یا قانون اساسی پدید آید، همچنان همان چرخه اصول ۹۴ و ۹۵ و در صورت بقا، داوری موردی اصل ۱۱۲ حاکم خواهد بود.
در جمع‌بندیِ راهبردی، صلاحیت‌های چهارگانه‌ای که شرح دادم حل اختلافِ باقی‌مانده میان مجلس و شورای نگهبان، تشخیص و تایید مصلحت به طور استثنایی و موردی، مشاوره در تدوین سیاست‌های کلی، و نظارت بر حسن اجرای آن سیاست‌ها اگر در جای درست خود بنشیند، هم بن‌بست‌های تقنینی را می‌گشاید و هم انسجام سیاستگذاری را تضمین می‌کند.
وظیفه وکیل در مواجهه با این منظومه، پایبندی به دقیق‌ترین خوانش از اصول ۹۴، ۹۵، ۱۱۰ و ۱۱۲ و انضباط روشی در مستندسازی ادعاهاست؛ زیرا مجمع، نهادی است که در مرز هنجار و کارآمدی می‌ایستد و تنها استدلال‌هایی در آن شنیده می‌شود که هر دو بعد را با هم ببیند.
سیاست‌های کلی نظام
در این بخش به عنوان وکیلی که بارها با آثار عملی سیاست‌های کلی در تقنین و اجرا مواجه بوده‌ام، مسیر تبدیل یک مسئله کلان به سیاست کلی ابلاغی را تشریح می‌کنم و نسبت آن را با قانونگذاری و اجرا نشان می‌دهم.
فرآیند پیشنهاد، بررسی، تصویب و ابلاغ سیاست‌های کلی
نقطه آغاز، مسئله‌شناسی است. هنگامی که در سپهر حکمرانی شکاف‌های پایدار یا نیازهای راهبردی رخ می‌نماید چه در اقتصاد و تولید، چه در فرهنگ و جمعیت، چه در امنیت و حکمرانی داده ضرورت صورت‌بندی سیاست‌های کلی برای هدایت تقنین و تنظیم‌گری احساس می‌شود.
این ضرورت، یا از طریق ماموریت مستقیم به مجمع برای تدوین پیشنویس سیاست‌ها شکل می‌گیرد، یا از مسیر پیشنهادهای مستند کمیسیون‌های تخصصی و مرکز پژوهش‌های مجمع به سطح تصمیم‌سازی می‌رسد.
در هر دو حالت، منطق کار این است که پیش از ورود صحن، چارچوب مسئله، اهداف کلان، اصول راهنما، و ابزارهای پیشنهادی در قالب گزارش‌های تحلیلی دقیق سامان یابد.
در مرحله بررسی، کمیسیون‌های مرتبط برای مثال اقتصادی، اجتماعی–فرهنگی، یا امنیتی–سیاسی با اتکا به داده‌های رسمی، تجربه‌های تطبیقی و نظر ذی‌نفعان، سناریوهای سیاستی را صورت‌بندی می‌کنند. آنچه در عمل کیفیت تصمیم را تضمین می‌کند شفافیت روش است؛ اینکه مفروضات، شاخص‌های اثرسنجی، محدودیت‌ها و ریسک‌ها روشن باشد.
اگر سیاست پیشنهادی آثار گسترده بودجه‌ای یا توزیعی دارد، سنجش پیامدها در افق‌های زمانی متفاوت در دستور کار قرار می‌گیرد تا سیاست به جای توصیه‌ای کلی، نقشه‌ای عملیاتی و قانون‌پذیر باشد.
پیشنویس پالایش‌شده به صحن مجمع می‌آید. در صحن، گزارش کمیسیون قرائت می‌شود، موافقان و مخالفان به‌ترتیب و با تمرکز بر معیارهای حقوق اساسی، کارآمدی و نسبت با اسناد بالادستی اظهارنظر می‌کنند و رای‌گیری بر سر متن دقیق انجام می‌شود.
از نگاه من، اهمیت این مرحله در دقت گزاره‌ها است؛ سیاست کلی باید به‌قدری روشن باشد که قانون‌گذار بتواند قواعد عادی را با آن منطبق کند، و به قدری منقح که مرز آن با تبیین‌های اجرایی و آیین‌نامه‌ای مخدوش نشود.
پس از تصویب در مجمع، متن برای مقام رهبری ارسال می‌شود تا با رعایت اختیارات مقرر، سیاست‌های کلی را پس از مشورت انجام‌شده ابلاغ کنند. ابلاغ، لحظه‌ای است که سیاست از سطح تصمیم به سطح هنجار بالادستی راهنما ارتقا می‌یابد و زنجیره انطباق تقنین و اجرا آغاز می‌شود.
نقش دستگاه‌های اجرایی و مجلس در تقنین بر مبنای سیاست‌های کلی
با ابلاغ سیاست‌های کلی، بار حقوقی و عملی سنگینی بر دوش دولت و مجلس می‌نشیند. در دولت، وزارتخانه‌ها و نهادهای تنظیم‌گر مکلف‌اند لوایح پیشنهادی، برنامه‌های میان‌مدت و آیین‌نامه‌های خود را با سیاست‌ها همسو کنند. این همسویی صرفا شعاری نیست؛ در فرآیند تهیه لوایح، گزارش انطباق بخش لازم‌الارائه پرونده است تا نشان دهد متن پیشنهادی دقیقا چگونه سیاست کلی را در قالب حکم حقوقیِ قابل اجرا نشاندِه است.
اگر سیاست‌ها مثلا در حوزه خصوصی‌سازی، ارتقای بهره‌وری یا عدالت جغرافیاییِ خدمات عمومی قیدهایی وضع کرده باشند، متن لایحه باید به زبان حقوقی آن قیود را در مواد و تبصره‌ها انعکاس دهد و مکانیزم‌های نظارت و ضمانت‌اجرا را پیش‌بینی کند.
در مجلس، نقش دوگانه‌ای شکل می‌گیرد. از یک‌سو هیئت‌رئیسه و کمیسیون‌های تخصصی هنگام اعلام وصول و بررسی طرح‌ها و لوایح، انطباق با سیاست‌های کلی را به‌عنوان یک معیار جدی مدنظر قرار می‌دهند.
از سوی دیگر مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش‌های کارشناسی، نسبت متن با سیاست‌های کلی را روشن می‌کند تا نمایندگان با دید باز رای بدهند.
در صحن، طرح‌هایی که بر خلاف جهت سیاست‌های کلی حرکت کنند یا نسبت خود را با آن‌ها تبیین نکرده باشند، با نقد جدی مواجه می‌شوند. تجربه نشان داده است هر قدر پیوست‌های توجیهیِ انطباق، دقیق‌تر و قابل سنجش‌تر باشد، چالش‌های بعدی در شورای نگهبان، مجمع و اجرا کمتر خواهد بود.
در این میان، نسبت سیاست‌های کلی با آزادی قانونگذاری نیز باید سنجیده شود. سیاست‌ها جهت‌دهنده و قیدگذار هستند، نه جایگزین متن قانون اساسی و نه رافع صلاحیت عام تقنین. بدین معنا، مجلس در قلمرو خود آزاد است اما این آزادی در ریل سیاست‌های کلی حرکت می‌کند. اگر ضرورت تعدیل سیاست‌ها احساس شود، مسیر آن بازنگریِ سیاست‌هاست، نه نادیده گرفتنشان در تقنین. این تفکیک، هم شان سیاستگذاری کلان را پاس می‌دارد و هم اصالت فرآیند قانونگذاری را حفظ می‌کند.
ابزارهای نظارتی مجمع و هیات عالی نظارت بر مصوبات مجلس
برای آن که سیاست‌های کلی در حد شعار باقی نمانند، ساز و کار نظارت طراحی شده است. هیات عالی نظارت در ساختار مجمع، نقش داور انطباق را ایفا می‌کند؛ هم به‌صورت پیشینی، هنگام بررسی کلیات طرح‌ها و لوایح، و هم به صورت پسینی، هنگام ارزیابی اجرای قوانین و برنامه‌ها.
در مرحله پیشینی، گزارش‌های انطباق از سوی بازوی کارشناسی مجمع به کمیسیون و سپس به مراجع ذی‌ربط ارسال می‌شود تا قبل از تصویب نهایی متن، اصلاحات لازم صورت پذیرد. در مرحله پسینی، شاخص‌های تحقق سیاست‌ها پایش می‌شود؛ اگر انحراف جدی مشاهده گردد، هیات عالی نظارت با اعلام رسمی مغایرت، اصلاح مسیر را مطالبه می‌کند.
این اعلام مغایرت، از حیث حقوقی ماهیتی اصلاح‌خواه دارد. بدین معنا که متن را ساقط نمی‌کند، اما به‌عنوان مرجع معتبر، عدم انطباق با سیاست‌های کلی را روشن می‌سازد و به مجلس و دولت این پیام را می‌دهد که ادامه مسیر بدون اصلاح، با نقشه راه کلان سازگار نیست.
در پرونده‌های عملی، من از این ابزار برای اقناع مراجع تقنینی و اجرایی بهره برده‌ام: ارائه گزارش‌های مغایرت به‌همراه تحلیل اثرات، نمایندگان و دستگاه‌ها را وادار به بازنگری کرده است.
در عین حال، برای جلوگیری از تبدیل نظارت به وتوی پنهان، اصل هم‌افزایی و گفتگو میان هیات عالی نظارت و کمیسیون‌های مجلس باید جدی گرفته شود تا اصلاح متن پیش از رسیدن به بن‌بست صورت گیرد.
فرآیند رسیدگی و تصمیم‌گیری در مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این بخش، مسیر حرکت یک پرونده از آستانه ورود به مجمع تا لحظه تصمیم و ابلاغ را شرح می‌دهم. می‌کوشم نشان بدهم پرونده‌ها از کجا وارد می‌شوند، چگونه شاکله کارشناسی می‌یابند، نصاب و شیوه رای‌گیری بر چه مبنایی استوار است و نتایج با چه سطحی از شفافیت منتشر می‌شود.
آغاز ارجاع پرونده به مجمع
پرونده‌ها از دو درگاه اصلی وارد می‌شوند. درگاه نخست، اختلاف تقنینی میان مجلس و شورای نگهبان است که پس از رفت‌وبرگشت‌های مقرر و بقای اختلاف، برای تشخیص مصلحت ارجاع می‌شود.
این ارجاع با پرونده کامل انجام می‌گیرد: متن مصوبه، ایرادهای شورا با استدلال، پاسخ‌های مجلس، سابقه مذاکرات، و در صورت وجود، متون جایگزین پیشنهادی. درگاه دوم، ماموریت‌های مرتبط با سیاست‌های کلی است اعم از تدوین سیاست‌های جدید، بازنگری در سیاست‌های موجود، یا نظارت بر انطباق طرح‌ها و لوایح با سیاست‌های ابلاغی.
در هر دو درگاه، دبیرخانه مجمع شناسنامه موضوع را تشکیل می‌دهد تا ابعاد پرونده، ذی‌نفعان و پرسش‌های کلیدی روشن شود.
این شناسنامه، صرفا یک فرم اداری نیست؛ زیربنای معماری کارشناسی است. وقتی به‌عنوان وکیل در پی اثرگذاری مشروع هستم، بر آنم که تحلیل‌ها و داده‌هایم دقیقا پاسخگوی همان پرسش‌های کلیدی باشد.
اگر مسئله، اختلاف بر سر مغایرت شرعی است، به جای کلی‌گویی درباره مصلحت، باید نشان بدهم چه متن جایگزینی می‌تواند هم دغدغه شورا را رفع کند و هم هدف تقنین را حفظ نماید. اگر موضوع، نظارت بر انطباق با سیاست‌های کلی است، بایسته است نشان بدهم کدام بند سیاست، چگونه و با چه شاخصی نقض یا محقق شده است.
نصاب جلسه، شیوه رای‌گیری، اکثریت لازم و صورت‌جلسات
پس از طی مدارج کارشناسی در کمیسیون‌ها و آماده شدن گزارش تلفیقی، پرونده در دستور صحن قرار می‌گیرد. رسمیت یافتن جلسه و امکان رای‌گیری، تابع نصابی است که در آیین‌نامه داخلی مجمع مقرر شده و دبیرخانه مکلف به احراز و ثبت آن است.
در تجربه پرونده‌ای حساس، یک ایراد شکلی حول این محور شکل گرفت که آیا تعداد حاضرین در لحظه رای‌گیری با نصاب رسمی همسان بوده است یا خیر؛ راه‌حل ساده اما اساسی، اتکای کامل به صورت‌جلسه رسمی حضور و ثبت زمان رای بود که ادعا را منتفی ساخت.
شیوه رای‌گیری بسته به موضوع و آیین‌نامه، می‌تواند علنی یا با ورقه باشد اما در هر حالت، متنِ دقیقِ پرسش رای تعیین‌کننده است. من همواره تاکید می‌کنم پرسش رای باید به گونه‌ای صورت‌بندی شود که نتیجه، بی‌ابهام به گزاره حقوقی قابل اجرا بینجامد.
اگر چند گزینه وجود دارد برای نمونه متن مجلس، متن جایگزین کمیسیون، یا پذیرش با قیود مشخص لازم است هر گزینه با جزئیاتش به رای گذاشته شود. پس از رای‌گیری، اکثریت لازم مطابق آیین‌نامه سنجیده می‌شود و نتیجه به‌همراه جزئیات در صورت‌جلسه ثبت می‌گردد. این سند، رکن اعتبار بیرونی تصمیم است و در مراجع قضایی و اداری ملاک استناد قرار می‌گیرد.
اهمیت صورت‌جلسه تنها به ثبت آراء محدود نمی‌شود؛ مذاکرات کلیدی، اصلاحات لفظی تصویب‌شده در صحن، قیدهای زمانی اجرا، و شروط لازم‌الاتباع نیز باید در آن درج شود.
بارها دیده‌ام که اختلاف‌های بعدی نه بر سر اصل رای، که بر سر همین قیدها و شروط شکل می‌گیرد. هرچه دبیرخانه در تدوین صورت‌جلسه و متن نهایی دقیق‌تر عمل کند، فضای مناقشه‌های فرساینده کمتر خواهد شد.
طبقه‌بندی محرمانگی، انتشار نتایج و ارتباطات رسانه‌ای
مجمع، به اقتضای موضوعات راهبردی و اختلاف‌های حساس، ناگزیر با سطوح متفاوتی از محرمانگی کار می‌کند. کمیسیون‌ها و کارگروه‌ها در مواجهه با داده‌های اقتصادی، امنیتی یا مذاکرات بین‌نهادی، ممکن است بخش‌هایی از اسناد را در طبقه‌بندی‌های مشخص نگه دارند تا امکان گفتگوی صریح کارشناسان محفوظ بماند. اما این محرمانگی در تعارض با شفافیت نتیجه نیست.
رویه درست آن است که متن مصوبه نهایی، پرسش رای، گزاره‌های مصوب و آثار اجرایی، به‌صورت رسمی منتشر شود تا مراجع ذی‌ربط و افکار عمومی بدانند چه چیزی تصویب شده و چرا.
در ارتباطات رسانه‌ای، رئیس جلسه یا سخنگوی مجمع مسئول است تصویر دقیق و غیرگزینشی از نتیجه و استدلال‌های اصلی ارائه کند. از منظر حقوقی، بیان گزاره‌های کلی بدون اشاره به قیود و شروط، می‌تواند موجب سوءبرداشت و انحراف در اجرا شود.
به همین دلیل، من در نقد رسانه‌ایِ تصمیم‌ها محتاطم و نخست به متن رسمی و صورت‌جلسه مراجعه می‌کنم؛ تا وقتی عبارتی در متن مصوب نیامده، تفسیر رسانه‌ای نمی‌تواند مستند اقدام یا ترک فعل دستگاه‌ها شود.
تعادل میان محرمانگی فرآیند و شفافیت خروجی، تنها یک انتخاب اخلاقی نیست؛ ضامن اعتبار حقوقیِ تصمیم‌هاست. اگر فرآیند به درستی مستندسازی و نتایج با دقت اعلام شود، زمینه طرح ایرادهای شکلی و ادعاهای بی‌پایه در مراجع نظارتی و قضایی کاهش می‌یابد.
همچنین، امکان گفتگوی کارشناسی بیرون از مجمع تقویت می‌شود و اگر اصلاح یا بازنگری لازم باشد، بر مبنای یک متن روشن و قابل نقد صورت می‌گیرد.
تعامل مجمع تشخیص مصلحت نظام با نهادهای حاکمیتی
در این بخش می‌خواهم، از منظر یک وکیل دادگستری که بارها در پرونده‌های ناظر به تعارض تقنینی و نیز مباحث سیاست‌های کلی ورود داشته‌ام، شبکه تعاملات مجمع را با نهادهای اصلی حاکمیت روشن کنم؛ اینکه در مرحله تقنین چگونه با مجلس هم‌افزایی یا مواجهه می‌یابد، در رفع تعارض‌ها چه نسبتی با شورای نگهبان برقرار می‌کند، در اجرای سیاست‌های کلی چه پیوندهای عملی با دولت و قوه قضائیه دارد و مرز صلاحیت‌های آن با شوراهای عالی کشور کجاست و چگونه باید ترسیم شود.
رابطه با مجلس شورای اسلامی در مرحله تقنین
مجلس به موجب اصل ۷۱ قانون اساسی صلاحیت عام تقنین دارد و می‌تواند در عموم مسائل، در حدود مقرر در قانون اساسی، قانون وضع کند. متن کامل اصل ۷۱ چنین است: مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.
این صلاحیت بلافصل با قیدِ عدم مغایرت محدود می‌شود؛ قیدی که اصل ۷۲ آن را تصریح کرده است: مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر بر طبق اصل نود و چهارم با شورای نگهبان است.
بر پایه همین قیود، چرخه نظارت شورای نگهبان بر مصوبات در اصل ۹۴ تعبیه شده است: کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
و در مقام تکمیل، اصل ۹۵ می‌افزاید: در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
با این چارچوب، ورود مجمع تنها زمانی رخ می‌دهد که مجلس پس از رفت‌وبرگشت‌های مقرر، بر مصوبه‌ای اصرار کند و شورای نگهبان همچنان آن را مغایر بداند. اصل ۱۱۲ این نقطه را صورت‌بندی کرده است: مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تامین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می‌دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل می‌شود. اعضاء ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می‌نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضاء تهیه و تصویب و به تایید مقام رهبری خواهد رسید.
در عمل، وقتی به عنوان وکیل با مصوبه‌ای مواجه‌ام که ذیل سیاست‌های کلی باید هدایت شود، به مجلس توصیه می‌کنم پیوست انطباق با سیاست‌های کلی را از مرحله کمیسیون تخصصی جدی بگیرد؛ زیرا هرچه نسبت مصوبه با سیاست‌های کلی روشن‌تر باشد، هم احتمال ایراد شورای نگهبان کاسته می‌شود و هم اگر اختلافی باقی ماند، مجمع در مقام داوری با صورت‌بندی دقیق‌تری مواجه خواهد شد.
مجلس و مجمع رقیب حقوقی یکدیگر نیستند؛ مجلس قانون‌گذار است و مجمع تنها در مقام استثناییِ رفع بن‌بست و نیز در مقام مشاورت درباره سیاست‌های کلی وارد می‌شود. هرگاه این مرز حفظ شود، از شکل‌گیری تقنین موازی پیشگیری خواهد شد.
تعامل با شورای نگهبان در رفع تعارضات
نقطه ورود مجمع، لحظه‌ای است که اصرار مجلس و پایداری ایراد شورای نگهبان همزمان باقی مانده و نظام حقوقی برای عبور از بن‌بست به تصمیمی مصلحت‌سنج نیاز دارد. در اینجا مجمع نه متن خلاف شرع یا خلافِ قانون اساسی را مباح می‌کند و نه جای تفسیر می‌نشیند؛ بلکه در چارچوب اصل ۱۱۲، میان ضرورت‌های ملموسِ اجتماعی و قیود هنجاری، راه‌حل منقح و محدود به مورد را برمی‌گزیند.
رویه درستِ تعامل آن است که کمیسیون‌های مجمع، با مشارکت نمایندگان شورای نگهبان، دقیقا محل اشکال را تفکیک و متن‌های جایگزین را طراحی کنند؛ برای نمونه، تعیین قیود اجرایی، افزودن ضمانت‌اجرا یا تصریح شروطی که ابهام موثر را رفع کند.
وقتی اختلاف در صحن مجمع طرح می‌شود، پرسش رای باید بهانه‌ای برای اعمال صلاحیت استثنایی باشد، نه دروازه‌ای برای تغییر فلسفه نظارت شورای نگهبان. این دقت، هم شان شورا را حفظ می‌کند و هم اعتبار تصمیم مجمع را پاس می‌دارد.
ارتباط با دولت و قوه قضائیه در اجرای سیاست‌های کلی
دولت به عنوان متولی اداره امور اجرایی کشور، مکلف است لوایح، آیین‌نامه‌ها و برنامه‌های خود را با سیاست‌های کلی منطبق کند.
این تکلیف اگرچه در قالب یک قاعده عام بیان می‌شود، اما در عمل باید به صورت پیوست انطباق در متون پیشنهادی تجلی یابد؛ یعنی مشخص کند هر ماده چگونه بند یا اصل معینی از سیاست‌های کلی را محقق می‌کند و چه شاخصی برای سنجش تحقق در نظر گرفته شده است.
در قلمرو قوه قضائیه نیز اصل ۱۵۶ وظایف عمومی دستگاه قضایی را برمی‌شمارد و هرجا سیاست‌های کلی در حوزه دادرسی، پیشگیری از جرم، حقوق عامه یا فناوری قضایی ابلاغ شده، قوه قضائیه در طراحی لوایح قضایی و آیین‌نامه‌های اجرایی باید آن سیاست‌ها را به زبان هنجاری قابل اجرا تبدیل کند.
اصل ۱۵۶: قوه قضائیه قوهای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‌دار وظایف زیر است:
- رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات، تعدیات، شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه که قانون معین می‌کند.
- احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع.
- نظارت بر حسن اجرای قوانین.
- کشف جرم و تعقیب و مجازات و تعزیر مجرمین و اجرای حدود و مقررات مدون جزایی اسلام.
- اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین.
مجمع در این میانه نهاد اجرا نیست و جایگزین دولت یا قوه قضائیه هم نمی‌شود؛ نقش او در ساختار نظارت عالی، سنجش انطباق و اعلام مغایرت‌های موثر از طریق هیات عالی نظارت است. تجربه عملی من نشان می‌دهد هرچه شاخص‌های نظارت‌پذیر در متن سیاست‌های کلی و قوانین ناشی از آن روشن‌تر باشد، تعامل میان دولت، قوه قضائیه و مجمع سازنده‌تر و کم‌اصطکاک‌تر خواهد بود.
اگر دستگاهی راهکار بدیل برای تحقق سیاست ارائه کند، گزارش‌های اثرسنجیِ مستند می‌تواند محل گفتگو را از سطح کلیات به سطح سنجش‌پذیر منتقل کند و از ارجاع‌های مکرر و فرساینده جلوگیری نماید.
نسبت با شوراهای عالی و مرزبندی صلاحیت‌ها
شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز در قلمرو سیاستگذاری فرهنگی و علمی کشور نقش هماهنگ‌کننده و تنظیم‌گر دارد.
فلسفه وجودی این شوراها سیاستگذاری و هماهنگی اجرایی در حوزه‌های تخصصی است؛ در حالی که مجمع در وهله نخست داور مصلحت در تعارض تقنینی و در وهله دوم مشاور عالی در سیاست‌های کلی است. مرزبندی صحیح یعنی مصوبات شوراهای عالی، در محدوده صلاحیت موضوعی خود و با رعایت سلسله‌مراتب هنجاری و پس از طی تشریفات لازم، قابلیت اجرا می‌یابند؛ اما این مصوبات نه قانون اساسی را تغییر می‌دهند و نه جایگزین فرآیند قانونگذاری می‌شوند.
هرجا مصوبه‌ای از شوراهای عالی در قلمرو حقوق و آزادی‌های اساسی یا تکالیف عمومی ورود کند، باید نسبت آن با سیاست‌های کلی ابلاغی و قوانین عادی سنجیده شود و در صورت بروز تعارض تقنینی، همان چرخه اصول ۹۴ و ۹۵ و در صورت بقا، داوری موردیِ اصل ۱۱۲ حاکم خواهد بود.
جایگاه حقوقی تصمیمات مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این فصل، از منظر وکیل دادگستری که بارها ناچار بوده‌ام بر مدار اثر حقوقی تصمیمات مجمع استدلال کنم، ماهیت مصوبات مجمع، حدود شمول و نسبت آن‌ها با سلسله‌مراتب هنجارها را روشن می‌کنم و به پرسش پرتکراری می‌پردازم که آیا تصمیمات مجمع به ویژه در مقام حل اختلاف یا در مقام نظارت بر سیاست‌های کلی در دیوان عدالت اداری یا سایر مراجع قابل شکایت و ابطال هستند یا خیر.
ماهیت و اثر حقوقی مصوبات
وقتی مجمع در مقام حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان رای می‌دهد، خروجی رای نه قانونگذاری موازی است و نه تغییر معیارهای شرعی و اساسی، بلکه داوریِ موردی و استثنایی برای عبور از بن‌بست است.
اثر حقوقی چنین رایی، لازم‌الاتباع بودن در همان مورد اختلاف است؛ یعنی نصاب الزام آن دقیقا به همان ماده، تبصره یا حکم مورد نزاع محدود می‌ماند.
در عمل، این تصمیم یکی از سه حالت را به خود می‌گیرد: پذیرش متن مورد اصرار مجلس با قیود مشخص؛ تصویب متن جایگزین که دغدغه شورا را رفع و مقصود تقنین را تامین کند؛ یا عدم احراز مصلحت و در نتیجه، عدول از اصرار.
آنچه من در دعاوی به موکل یادآور می‌شوم، همین حدود شمول است: رای مجمع قابل تعمیم به بیرون از پرونده اختلاف نیست و به مثابه قاعده عام مستقل تسرّی نمی‌یابد، مگر آن که بعدا همان حکم در متن قانونگذاری عادی تکرار و تثبیت شود.
سیاست‌های کلی پس از مشورت با مجمع توسط مقام رهبری تعیین و ابلاغ می‌شوند. اثر حقوقی این سیاست‌ها ایجاب انطباق برای قوای سه‌گانه است؛ بدین معنا که لوایح دولت، طرح‌ها و مصوبات مجلس، و آیین‌نامه‌های اجرایی باید تا حد امکان به گونه‌ای تنظیم شوند که اهداف و قیود سیاست‌های کلی را محقق کنند.
سیاست‌های کلی خودْ قانون عادی نیستند، اما در مقام سندِ بالادستی راهنما، برای فرایند قانونگذاری و اجرا الزام‌آورند؛ الزام نه از جنس ضمانت اجرای قضایی مستقیم، بلکه از سنخ تکلیف نهادی برای همسوسازی تقنین و اجرا.
نسبت با سلسله‌مراتب هنجارها
سلسله‌مراتب روشن است: قانون اساسی در راس، سپس قوانین عادی، و پس از آن مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی. شورای نگهبان نگهبانِ انطباق قوانین عادی با قانون اساسی و شرع است و همه مصوبات مجلس باید از فیلتر اصول ۹۴ و ۹۵ عبور کنند.
تصمیم موردی مجمع در مقام حل اختلاف، در عرض قانون عادی قرار نمی‌گیرد که بخواهد قاعده‌ای عام بیافریند؛ بلکه مانند حکمِ مصلحتیِ خاص، اثر خود را بر همان گره اختلافی می‌گذارد و بن‌بست را می‌گشاید.
اگر همان متن در آینده به صورت قانون عادی تصویب شود، از مسیر عادی به‌عنوان قانون وارد می‌شود و آنگاه نسبت آن با سیاست‌های کلی و قانون اساسی دوباره سنجیده خواهد شد. اما سیاست‌های کلیِ ابلاغی که مستند به اصل ۱۱۰ هستند در سلسله‌مراتب، هنجارِ راهنمای فوق‌قانون عادی محسوب می‌شوند: نه جایگزین قانون اساسی‌اند و نه در حکم قانون عادی؛ بلکه سندی بالادستی‌اند که قانونگذاری باید با آن همسو شود.
از این رو اگر قانون عادی مغایر سیاست‌های کلی باشد، مسیر درست یا اصلاح تقنین است یا داوری موردی مجمع در صورت بقای اختلاف مجلس و شورا، نه نادیده گرفتن سیاست‌ها.
آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی به‌طریق اولی باید تابع قانون عادیِ منطبق با سیاست‌های کلی باشند. هرجا در دادرسی اداری، مقرره‌ای را روبه‌رو داریم که از قانون فراتر رفته یا خلاف جهت سیاست کلی حرکت کرده است، ابزار حقوقی اصلاح آن یا ابطال در دیوان عدالت است (اگر از سنخ مصوبات و تصمیمات اداری باشد) یا اصلاح در مرجع وضع؛ و اگر ریشه تعارض در خود قانون باشد، باید به چرخه تقنین و نظارت بازگشت.
قابلیت یا عدم قابلیت رسیدگی در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع
اینجا معمولا ابهام آغاز می‌شود. دیوان عدالت اداری به موجب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مصوبات و تصمیمات واحدهای دولتی و ماموران واحدهای مذکور و آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی است تا در صورت مغایرت با قانون یا خروج از حدود اختیارات، آن‌ها را ابطال کند.
به بیان ساده، دیوان دادگاه قانون اساسی نیست و نسبت به قانون اساسی، قوانین مجلس، نظریات شورای نگهبان و تصمیم موردی مجمع در مقام اصل ۱۱۲ صلاحیت ابطال ندارد.
همچنین، دیوان مرجع رسیدگی به سیاست‌های کلی ابلاغی هم نیست؛ زیرا سیاست کلی متن قانون نیست و ماهیتِ هنجارِ راهبر دارد، نه مقرره اجرایی مستقل. آنچه در دیوان قابل شکایت است، مصوبات و تصمیمات اداری است که خلاف قانون یا خارج از حدود اختیار وضع شده باشد.
نکات تکمیلی درباره مجمع تشخیص مصلحت نظام
در این قطعه، سه موضوع کاربردی را که معمولا در مشاوره حقوقی و لوایح با آن روبه‌رو می‌شوم فشرده و عملی مرور می‌کنم: چیستی و کارکرد هیات عالی نظارت، چند نمونه شناخته‌شده از پرونده‌هایی که اختلاف مجلس و شورای نگهبان با داوری مجمع حل شده، و پژواک تصمیمات مجمع در فرآیند قانونگذاری.
هیات عالی نظارت بر سیاست‌های کلی
به اتکای بندهای ۱ و ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی جایگاهی ساختاری در نظام حکمرانی دارد.
مجمع برای انجام این ماموریت، هیات عالی نظارت را سامان داده است؛ هیاتی که با بهره‌گیری از کمیسیون‌های تخصصی و مرکز پژوهش‌ها، دو وظیفه را پی می‌گیرد: نخست، غربالگری پیشینی طرح‌ها و لوایح از حیث انطباق با سیاست‌های کلی؛ دوم، پایش پسینی میزان تحقق سیاست‌ها در اجرا. کارکرد حقوقیِ هیات نه نقض قانون است نه ایجاد قاعده مستقل؛ بلکه اعلام مغایرت/انطباق و پیشنهاد اصلاح است.
ارزش این اعلام‌ها وقتی در داد و ستد تقنینی و اجرایی جذب می‌شود، دوچندان است: مجلس و دولت می‌توانند پیش از آن که متن به گره‌گاه اختلاف برسد، اصلاح لازم را انجام دهند و از ارجاع‌های فرساینده جلوگیری کنند.
من در مقام وکالت، هرجا می‌خواهم با اتکای حرفه‌ای به سیاست‌های کلی نقد یا پیشنهاد دهم، ابتدا به گزارش‌های انطباق و شاخص‌های هیات دست می‌برم تا بحث از کلی‌گویی فاصله بگیرد.
پرونده‌های مشهور حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان
بیآنکه وارد جزئیات تاریخی و اختلافی شوم، می‌توان گفت در چند ساحت تکرارشونده، داوری مجمع راه‌گشا بوده است:
در ساحت اقتصاد و تنظیم بازار، زمانی که ضرورت‌های تنظیم‌گری مانند تعیین سقف‌ها یا قیود اجرایی با ایراد ابهام در حدود اختیار یا تعارض با اصول مالکیت و آزادی قراردادها روبه‌رو شده، کمیسیون‌های مجمع با طراحی متن منقح و افزودن ضمانت‌اجرا یا قیود شفاف، راه میانه‌ای را گذرانده‌اند.
در ساحت بودجه و برنامه‌های توسعه، تعارض میان ضرورت‌های زمانی و اعمال احکام خاص با ایرادهای شورا نسبت به شمول یا زمان‌بندی، با رای محدود به مورد برطرف شده است.
در ساحت حکمرانی عمومی، اختلاف‌هایی ذیل سیاست‌های کلی برای نمونه در خصوصی‌سازی، رقابت، یا شفافیت با متن‌های جایگزین که هم دغدغه شرعی/اساسی را می‌کاهد و هم جهت سیاستی را حفظ می‌کند، عبور کرده است.
تاثیر تصمیمات مجمع بر فرآیند قانونگذاری
وجود مجمع، فرآیند قانونگذاری را دو جور منظم‌تر می‌کند؛ یکی از راهِ بازدارندگی نرم، دیگری از راه داوری موردی.
بازدارندگی نرم، همان حضور سایه‌وار سیاست‌های کلی بر سرِ لوایح و طرح‌هاست: وقتی دولت و مجلس می‌دانند متن نهایی باید با سیاست‌های کلی همساز باشد، از همان ابتدا پیوست انطباق می‌نویسند، شاخص‌های پایش می‌گذارند و از ورود به حوزه‌هایی که آشکارا خلاف جهت سیاست‌هاست پرهیز می‌کنند.
داوری موردی نیز ضمانتِ عبور از بن‌بست است: وقتی رفت و برگشت‌های مجلس و شورای نگهبان بی‌نتیجه ماند، تصمیم مجمع راه را برای ادامه حکمرانی باز می‌کند؛ اما چون این تصمیم موردی و محدود است، آزادی قانونگذاری را به قاعده‌ای ثابت تبدیل نمی‌کند و شان مجلس محفوظ می‌ماند.
از این منظر، وجود مجمع به‌معنای کاهش اختیارات مجلس نیست؛ به‌معنای افزودن یک حلقه عقلانیت نهادی است تا یا از ابتدا تقنین را با سیاست‌های کلی همسو کند، یا در انتها از بن‌بست برهاند. هنر وکالت در این میان، تشخیص درست ریل حرکت است: اگر موضوع در ساحت سیاست‌های کلی است، باید ادله انطباق یا مغایرت را با شاخص‌های قابل سنجش سامان داد؛ اگر موضوع به اختلاف تقنینی رسیده، باید متنِ جایگزین منقح و پرسش رای روشن روی میز گذاشت.
هر دو مسیر، به‌شرط رعایت متن قانون اساسی و آیین کار، از آشفتگی حقوقی پیشگیری می‌کند و اعتماد به خروجی را بالا میبرد.
